一🫲🏼、地方政府债务压力空前

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9月21日，针对政府举债规范化的问题，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，即业界所称的“43号文”🥭🦎。配合新预算法，对地方政府的债务管理做出了相应规定👩🏻‍🦽‍➡️。“43号文”一方面允许省级地方通过债券的形式适度举债，另一方面严格规范举债规模、范围、程序。通过“修明渠、堵暗道”的方式规范地方举债🈸。

上述法律法规的出台，使得各级地方政府感到了空前的压力，甚至出现了突击上马项目融资的情况。压力原因主要有两点：第一🧍🏻‍♂️🍀、举债已经成为某些地方政府发展社会经济甚至是维持财政平衡的一种必然🪒；第二、传统的举债方式在2015年1月1日后将被堵死，地方政府迫切需要探索新的融资方式。

原有预算法没有赋予地方政府举债的权利，但为了支持地方发展经济，拉动GDP🐮，地方政府往往都会通过变通的方式进行举债。主要的融资渠道包括融资平台贷款、信托融资👁、城投债以及一些隐性的财政担保等方式。地方政府债务近年来规模不断扩张，据审计署2013年的审计结果，截止到2013年6月底，政府附有偿还🧜🏼、担保、救助义务的负债达17.89万亿元，是2013年地方政府财政收入总和6.9万亿元的2.6倍。这些债务利率高，期限短👩🏿‍🦱，地方政府已无力通过一般公共性预算进行还本付息，只能通过土地财政、新上项目等方式借新还旧🔣。但是，新债相对旧债而言往往数额更大，利率更高🙇🏻，需要偿还的数量巨大，从而使得地方政府对再融资的渴望也更加强烈。目前，地方政府更多地采用融资平台融资🏄🏼‍♂️🆑、财政承诺还款、人大决议的方式进行融资🥮🪦。而在“43号文”中，明确要求剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台不能新增政府债务🦷👩🏼‍🔬，这导致现有的融资方式将难以为继⇒。

二、43号文指明新的融资方向

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应当看到，新的法律法规对原有融资模式“踩下刹车”的同时，也为地方政府的融资指明了新的道路。

第一种新的融资方式是允许省级政府自身或代为下级政府通过一般债券和专项债券的形式适度举债🥣。这种模式的最大意义是以省级政府的信誉进行担保，向社会进行直接融资🤲🏼，相对于当前的模式⚆，可以大大降低融资成本🩸，延长本金偿还期限🚝，从而降低政府的还款压力🚵🏻‍♀️，减轻财政负担🧘🏿‍♂️。在中国当前的政治经济体制下，省级政府债券🙍🏿，特别是以一般公共性预算偿还的一般债券🤛🏼，可以近似认为是无风险债券。如果其所得税税收减免政策与国债一致的话，其今后的收益率完全可以参考对应期限的国债利率，上浮几十个BP而已🍿。以11月5日财政部公布的最长10年期国债为例，其最高收益率仅为3.61%，由此推断，地方债的收益率可能在4%左右（假定免税）🟦🙍🏻‍♂️。相对于当前8%-12%的融资成本🖖，通过债权置换后，理论上财政支出可以下降50%以上，这意味着政府将有能力进行更大规模的融资。虽然地方政府债券融资的使用范围仅限于具有公益事业的方向，但根据不同政府对公益事业的多个解释文件🦠，其范围虽然有少许差异🧎‍♂️，却基本都可以覆盖地方发展的一般性需求。以《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》，公益性项目包括交通运输（铁路、公路⛹🏿、机场📟、港口等）🦟、市政建设（地铁、城市道路🦹🏽、公共交通、广场、文体场馆🤦🏿‍♂️、绿化🚨、污水及垃圾处理等）、保障性住房、土地收储整理等。而相对来说，目前较为公认的非公益性项目只有矿产🤜、房地产开发、金融🙋🏿‍♂️、旅游等内容❤️‍🔥。

第二种新的融资方式是PPP模式，相对于债券融资⏬，这种模式的应用范围更广，国家支持力度更大。事实上，PPP融资已经代表了今后地方基础设施建设的主流方向。PPP即政府和社会资本合作模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系🍄🤒。与政府一般性债券不同👨🏻‍🦱，PPP融资一般是以项目方式进行融资，通常是由社会资本承担设计🪲、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”和必要的“政府付费”获得合理投资回报🎅🏻。在近期政府有关财政方面的多个法规规章中，PPP模式被密集地提及。“43号文”给出了PPP的基本运作方式，即政府通过特许经营权🕠、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定的收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券🗞、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价⬛️、财政补贴等相关责任🫡，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任😘。

PPP的具体模式多种多样，在应用中，可以根据具体的情况加以选择♿️。从财政缺口的数量和紧迫性的角度来讲⇢，如果短期财政确实有所吃紧🫔，则可以选择对存量资产进行快速变现处理的方式，如移交-运营-移交（TOT）模式。在“43号文”中，也明确提及了地方政府出现偿债困难时可以采取处置存量资产等方式👨‍🌾。对于在建项目🪯，可以采用建设-运营-移交（BOT）等模式进行建设，利用社会资本开展项目🙋🏽‍♂️。

但是，各级地方政府也应当认识到，社会资本具有天然逐利性和风险规避性📹。在传统的融资模式下🧛‍♀️，资金方通过政府信誉担保的方式，降低了风险。故其对项目自身的营利性、风险性并不十分重视，关注点往往在政府承诺及偿还能力𓀒🚣🏿‍♀️。在新的PPP模式下，运营的风险将由社会资本承担，即使项目存在政府补助也要求根据项目的运营效果进行正向激励。由此，项目的可行性将成为能否吸引社会资本投入的决定性因素，而可行性的关键是项目收入的可预测性。这就要求政府在发展经济的时候，更加重视那些符合经济效益👋🏼、同时惠及民生的项目，而不能像之前有些地方一样一窝蜂的上马大量形象工程、政绩工程。

值得一提的是，PPP模式的实施具有一定的技术性。在推广过程中，政府需要更加有效地履行财政职能，提高财政管理能力。与传统模式相比，PPP项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高🤏🏿，不同行业的技术标准和管理要求差异大，专业性强。这就要求各级政府必须不断学习、不断探索，必要时候可以选择专家作为顾问参与项目具体方案设计🪦、评估论证、合作伙伴选择等诸多方面。PPP模式对于各种参与方来说都是一种长期行为，只有将前期基础工作做扎实，为后期合作打下良好的基础🤳🏻，才能真正做到各方满意，达成长期发展社会经济的最终目的。